Революційні норми закону зможуть запрацювати в кращому випадку тільки у 2019-2020 навчальному році

Новий закон "Про освіту": питання, які не можна обійти

У жовтні 2016 року парламент прийняв у першому читанні нову редакцію базового закону «Про освіту», який за задумом авторів має започаткувати освітню реформу в Україні. Тепер законопроект доопрацьовується, і ряд складних питань не можуть залишитись без уваги. Нагальні питання, які хвилюють українських освітян, розглядають фахівці Інституту суспільно-економічних досліджень Ігор Яковенко та Маріанна Онуфрик на порталі Українська правда. Життя.

Відкладання реформи

Перше, що «кидається в очі», при знайомстві із законопроектом, це величезна кількість формулювань про те, що ті чи інші положення законопроекту будуть конкретизовані у спеціальних законах.

Освітнє законодавство включає в себе базовий закон «Про освіту» та спеціальні закони по кожному із видів освіти – вища, середня, професійна і т. ін.

Очевидно, що у рамковому законі неможливо прописати усе детально, однак, якщо позначити тільки базові поняття, а їх конкретизацію віднести до спеціальних законів, то можна взагалі звести нанівець всю реформу.

Треба розуміти, що від прийняття базового закону до прийняття нових редакцій спеціальних законів пройде мінімум 2 роки, адже йдеться про довгу процедуру написання законопроекту, обговорення, схвалення урядом, розгляд у парламентському комітеті та у сесійній залі в першому і другому читанні.

Це означає, що революційні реформаторські норми, закладені в цьому законі, зможуть запрацювати в кращому випадку тільки у 2019-2020 навчальному році.

Статус навчальних закладів

Однак, прийняття спеціальних законів – це далеко не єдиний проблемний момент редакції законопроекту, прийнятого у першому читанні.

Досить спірним є питання, в якому статусі після прийняття закону працюватимуть освітні заклади.

Поки навчальним закладам пропонується обрати один із трьох статусів: бюджетна установа, неприбутковий заклад освіти та прибутковий заклад освіти.

Чіткого роз’яснення щодо повноважень, які надає керівництву закладів кожен із цих статусів, немає, а тільки зазначено, що це питання буде детальніше прописано у спеціальних законах.

Можна лише припускати, що коли йдеться про неприбутковий та особливо прибутковий заклади освіти, то мається на увазі організаційно-правову форму чимось подібну до державних та комунальних підприємств.

Тобто директори закладів освіти зможуть самостійно, без погодження органами управління, розпоряджатися грошовими надходженнями від провадження статутної діяльності, зокрема від платних послуг.

Йдеться також про можливість самостійно вести господарську діяльність: проводити через тендери закупівлю шкільного обладнання, оргтехніки, меблів, а також здійснювати ремонт, реконструкцію та будівництво приміщень.

Вони також зможуть самі затверджувати штатний розпис та набирати персонал.

В разі потреби, можна відкривати філії, представництва, дочірні структури, рахунки в банках, брати позики і кредити.

Всі перераховані повноваження можуть бути реалізовані тільки тоді, коли цим будуть займатися не завучі із вчителями географії, а укомплектовані фахівцями спеціалізовані підрозділи – господарські, фінансові, юридичні служби, бухгалтерії.

Утримання такого персоналу - це додаткові витрати, покривати які можна за рахунок власної господарської діяльності – платних послуг, здачі приміщень в оренду тощо.

З одного боку, перехід на автономний статус та господарський розрахунок - це позитив, адже заклади освіти зможуть покращити свій матеріальний стан, надавати додаткові стимули для педагогів, що підвищить якість навчання.

З іншого боку, виникнуть повноцінні суб’єкти господарювання, у яких завжди є ризик отримання збитків замість доходів, ситуацій із непогашеними боргами, неефективної роботи господарсько-фінансових служб або навіть зловживань.

Повноцінна господарська діяльність потребує кваліфікованого менеджменту, а директору школи, який найчастіше є таким самим звичайним вчителем, важко буде за короткий строк стати добрим менеджером.

На додаток, прийнята редакція законопроекту не містить порядку переходу від теперішнього статусу освітніх закладів до нового.

Наразі незрозуміло, чи буде у директорів право вибору: ставати самостійним господарником і повністю перейти на госпрозрахунок чи залишатися бюджетною установою, коли всі питання і надалі буде вирішувати начальство з району.

Об’єднання навчальних закладів

Окреме питання – це статус об’єднань навчальних закладів та освітянських комплексів.

Законопроект передбачає, що кожен заклад освіти обов’язково має бути юридичною особою.

У той же час, одна юридична особа не може бути у складі іншої. Тому, якщо, наприклад, ліцей та професійно-технічний коледж буде об’єднано в один комплекс, то статусу керівника може позбутися або директор ліцею, або директор коледжу.

Тобто керівники навчальних закладів, яких об’єднають у комплекси, не зможуть самостійно приймати більшість рішень, зокрема щодо розпорядження коштами.

Крім того, право створювати освітні об’єднання та комплекси в законопроекті надається засновникам, тобто міським і районним управлінням та департаментам освіти.

При цьому законопроект не передбачає погодження цього процесу із керівництвом самих закладів, які ці департаменти планують об’єднати.

Тобто, при підготовці об’єднання закладів ніхто не питатиме згоди їхніх керівників, а після об’єднання частина із них перетвориться із керівника закладу не більше ніж на «начальника цеху».

Перевірок менше не стане

Ще одне велике сподівання, яке покладали на новий закон, це те, що він допоможе скоротити кількість органів, що перевіряють і контролюють освітні заклади.

Такий крок був би логічним і у дусі раніше проголошеної автономізації навчальних закладів.

Принцип автономії передбачає зниження адміністративного тиску і відповідно зменшення, як кількості інстанцій контролю, так кількості перевірок.

Однак, якщо законопроект буде прийнятий в редакції першого читання, право на перевірку освітніх закладів матимуть відразу чотири суб’єкти: засновник закладу, центральний орган виконавчої влади із забезпечення якості освіти, суб’єкти громадського контролю та освітній омбудсмен.

Отже, законопроект передбачає, що

• районні та міські управління освіти слідкуватимуть за фінансово-господарською діяльністю закладів та дотриманням стандартів, забезпеченням якості освітнього процесу відповідно до установчих документів;
• центральний орган виконавчої влади може проводити інституційний аудит та моніторинг якості освіти, здійснювати державний нагляд за реалізацією закладами освіти державної політики у сфері освіти, дотриманням ліцензійних умов;
• суб’єкти громадського нагляду також мають право проводити громадський моніторинг якості результатів навчання, зокрема моніторинг державної підсумкової атестації, екзаменів та інших форм оцінки результатів навчання.

У статті 71 дається детальний перелік тих, хто може цей громадський нагляд здійснювати: громадські об’єднання, установчими документами яких передбачено діяльність у сфері освіти або соціального захисту осіб з інвалідністю, професійні об’єднання педагогічних і науково-педагогічних працівників, об’єднання здобувачів освіти, об’єднання батьківських комітетів та органами, до яких вони делегують своїх представників. Тобто йдеться про досить широке коло осіб, які при бажанні можуть здійснювати перевірку.

Право контролю має також новостворений інститут – освітній омбудсмен. По суті контроль, це і є його основна функція. Він повинен розглядати скарги від здобувачів освіти, їхніх батьків, а також педагогічних, науково-педагогічних і наукових працівників та перевіряти факти, викладені в них.

Як бачимо, із прийняттям законопроекту кількість органів перевірки і контролю аж ніяк не зменшиться.

Аргументи про те, що у кожної інстанції є свої специфічні функції, навряд чи мають суттєве значення для зменшення «інспекційного тягаря». Адже всі вони будуть перевіряти практично теж саме: вчительську нормативну «писанину», ведення документації, а головне, будь-які новації щодо програм та методів навчання.

Замість стількох органів, що здійснюють перевірку, логічно було б звернутися до досвіду цивілізованих країн і запровадити систему контролю через вчительське самоврядування. Такі пропозиції лунали від депутатів, однак є великі сумніви, що вони будуть враховані.

Державне фінансування і «батьківські гроші»

Серед проблемних питань і фінансування закладів освіти.

У проекті закону лише в загальних рисах перераховуються джерела фінансування навчальних закладів, які зводяться до бюджетних і небюджетних. Це не викликає якихось заперечень, хоча і не вносить чогось нового.

Водночас дана редакція законопроекту жодним чином не регулює так звані «благодійні внески» батьків, які вони роблять добровільно і недобровільно.

При недостатньому фінансуванні з боку держави, без «батьківських грошей» школам доведеться нелегко. У той же час, спосіб, в якій ці кошти залучаються, ні юридично, ні фінансово, ні морально недопустимий.

У 2004 році Конституційний суд зробив дуже важливий висновок щодо того, що треба законодавчо визначити рівень, зміст та обсяг безоплатних освітніх послуг, тоді всі решта послуги можуть надаватись за гроші.

Було б логічно, якщо б депутати скористатись цим висновком Конституційного суду при підготовці законопроекту і внесли повний перелік всього, що має бути безкоштовним до освітнього стандарту, адже цей законопроект і є тим самим законодавством, про яке говориться у рішенні Конституційного суду.

У законопроекті такий стандарт включає вимоги до результатів навчання, компетентностей та обсягів навантаження. Залишилося доповнити його вимогами щодо рівня матеріальної забезпеченості: обладнання, інвентарю, технічних засобів, оплати праці та матеріального заохочення педагогічних працівників, соціального обслуговування, зокрема енерго-, електро-, водозабезпечення.

Загальні вимоги стандарту варто визначити у законі, а деталізувати їх можна і підзаконними актами.

У такому випадку батьки будуть чітко розуміти: все, що входить у стандарт – це безкоштовно, а все, що вище стандарту – за це треба платити. Але платити потрібно офіційно відповідно до встановлених тарифів, чисто і прозоро.

Чи будуть всі діти рівні

Що ж стосується рівних можливостей для кожної дитини, то законопроект виглядав багатообіцяючим, оскільки передбачалося, що у ньому буде прописано однаковий підхід до всіх навчальних закладів.

Сьогодні в Україні є так звані «круті» ліцеї, гімназії, колегіуми, яким створені кращі умови та виділяють більше коштів, ніж іншим навчальним закладам.

Такі заклади мають краще матеріальне забезпечення і доплати вчителям.

Тому новий підхід пропонує, що замість спеціалізованих та «простих» всі заклади базової школи (4-9 класи) стануть гімназіями, а заклади профільної школи (10-12 класи) – ліцеями.

Для всіх гімназій та ліцеїв мають бути рівні умови фінансування, матеріального забезпечення та оплати праці і для жодного з них немає бути привілеїв. Однак, існує небезпека того, що перед другим читанням законопроект можуть «допоправити», та знову «вспливуть» елітарні заклади, а існуюча сьогодні нерівність залишиться.

Обов’язковість повної середньої освіти

Дискусійним залишається і питання щодо обов’язкового здобуття повної середньої освіти.

У проекті, прийнятому у першому читанні, є норма, що заклади професійної освіти можуть здійснювати підготовку за окремими професіями без здобуття повної середньої освіти.

Молоді люди після закінчення базової гімназії можуть за рік-півтора набути якоїсь конкретної, в основному робітничої, спеціальності та піти працювати в реальний сектор економіки у 16-17 років.

Якщо таке право не надати, то частина молоді, яка не схильна до академічного навчання, буде просиджувати у класах до 18 років, ані не навчаючись повноцінно, ані повноцінно не працюючи.

Результатом такого відбування у школі буде «липовий» атестат без надій на успішну здачу ЗНО і відсутність реальної професії.

Реалії життя вказують на необхідність права вибору здобувача або його батьків отримувати повну середню освіту чи здобути професійні навики та йти працювати на виробництво.

Натомість, конституційна норма щодо обов’язковості середньої освіти може бути реалізована людиною пізніше, зокрема через сучасні дистанційні форми навчання.

Чи вдасться відстояти в новому законі сучасні реалії, чи залишиться старий, ще «радянський» підхід «тягнути за вуха до атестату», сказати важко, адже після першого читання у цьому питанні став проявлятися потужний лобізм з боку освітянської бюрократії, щоб все залишилось так, як є сьогодні.

Ігор Яковенко, науковий консультант Інституту суспільно-економічних досліджень, Маріанна Онуфрик, керівник суспільних програм Інституту суспільно-економічних досліджень, Українська правда. Життя.